Nato negli Stati Uniti nell’Ottocento, lo spoils system è un metodo, criticato, di armonizzazione tra azione di governo e Pubblica amministrazione.
Il sistema delle spoglie (mutuato dal termine inglese spoils system) è un principio secondo il quale un governo appena insediato, volendo contare sulla lealtà e sull’adesione ai propri valori da parte dei funzionari e dei dirigenti della Pubblica amministrazione, sostituisce quelli presenti con dei nuovi di proprio gradimento.
Il meccanismo nacque negli Stati Uniti nel corso della presidenza di Andrew Jackson, nel lontano 1829-1937, quindi fu rafforzato dal suo successore, Martin Van Buren, negli anni successivi. Jackson, quando arrivò al potere, ritenne che l’amministrazione federale americana fosse troppo sotto il controllo degli industriali e della borghesia del New England (regione situata negli Stati Uniti nord-orientali e composta da Maine, Massachusetts, New Hampshire, Vermont, Rhode Island e Connecticut).
Il presidente americano era di umili origini, e per questo non si fidava dei burocrati presenti nella macchina amministrativa statunitense al momento del suo arrivo al potere. È inoltre convinto che i servizi pubblici non debbano essere appannaggio di un’élite ma che debbano essere accessibili a tutti.
Lo spoils system, insomma, fu concepito inizialmente con l’obiettivo di migliorare il sistema di governo americano. Nel corso del tempo, tuttavia, spesso la scelta del nuovo personale amministrativo ricadde su uomini che avevano sostenuto finanziariamente, in campagna elettorale, il candidato vincente, o militanti devoti. Anche qualora questi non fossero particolarmente competenti in materia. La politica, insomma, primeggiò sul merito.
Il meccanismo generò inoltre numerosi scandali e casi di corruzione. Ad esempio, nel 1878, il presidente Rutherford Hayes fu costretto a rimuovere Chester Arthur, all’epoca direttore delle entrate della dogana del porto di New York. Ciò dopo che fu scoperto che una parte delle tasse spariva regolarmente, a vantaggio dei doganieri e dello stesso Arthur.
Quest’ultimo divenne però presidente negli anni successivi e fece approvare, nel 1883, la legge Pendleton, che in qualche modo disciplinò lo spoils system. La normativa fissava infatti una lista di posti-chiave i cui titolari avrebbero dovuto essere designati da una commissione indipendente, basandosi sulle loro competenze e sulla loro presunta onestà. Nacque così per la prima volta un corpus di funzionari federali che poteva “resistere” ai cambiamenti di governo.
Un anno più tardi, il nuovo presidente Grover Cleveland decide di tentare di lottare in maniera più strenua contro la corruzione e le nomine politiche. Nonostante i malumori interni al Partito democratico, di cui faceva parte, riuscì ad allargare il numero di figure che potevano “sfuggire” allo spoils system.
Al termine del suo mandato i posti “neutri” della Pubblica amministrazione americana, ovvero quelli scelti dalla Civil service commission, erano ormai 27mila. E alla fine dell’Ottocento arriveranno a coprire la metà della macchina burocratica. Di fatto, si trattò di una scelta azzeccata, poiché in questo modo i tassi di corruzione scesero e l’efficienza dell’amministrazione aumentò.
Nel 1939 un’altra legge americana cerca di incrinare il sistema, vietando ai funzionari federali di esercitare al contempo un’attività politica. Lo spoils system è tuttavia sopravvissuto per gli enti locali (Stati federali, contee e comuni): spesso ancora oggi è applicato soprattuto agli alti dirigenti delle principali agenzie. Uno dei tanti esempi è quello che ha riguardato nel febbraio del 2019 l’Environmental protection agengy (Epa), alla cui testa l’allora presidente Donald Trump decise di piazzare Andrew Wheeler. Ovvero un climatoscettico, lobbista e sostenitore delle fonti fossili (esattamente come il 45esimo inquilino della Casa Bianca).
Più in generale, tra la presidenza di Barack Obama e quella di Trump ad essere sostituiti sono stati 4.100 membri della Pubblica amministrazione americana, benché una parte (fu il caso dello steso Wheeler) previa audizione da parte del Senato.
In Italia lo spoils system è stato in qualche modo “istituzionalizzato” dopo la fine della Prima repubblica. Dopo “tangentopoli”, dopo la fine della maggior parte dei partiti presenti a partire dalla fine della Seconda guerra mondiale, e dopo la stagione referendaria del 1993, le prime elezioni dell’anno successivo si tenero sulla base di un sistema elettorale a prevalenza maggioritaria. È allora che il sistema delle spoglie entra nel linguaggio comune anche nel nostro paese. Per una regolamentazione, però, occorre attendere la fine del decennio, con le riforme volute da Franco Bassanini, riviste poi dalla legge Frattini nel 2002, e riformata ulteriormente nel 2006.
Il corpus normativo, attualmente, prevede che gli incarichi di figure come i segretari e i direttori generali dei ministeri cessino passati 90 giorni dall’insediamento di un nuovo governo. Una scelta dettata dalla stessa necessità individuata da Jackson nell’Ottocento: armonizzare l’orientamento politico del potere esecutivo e dei funzionari ministeriali.
Nel 2006 la Corte costituzionale, adita proprio per valutare lo spoils system, ha confermato la validità del meccanismo. Proprio in nome di un “buon andamento” della Pubblica amministrazione, considerato prioritario rispetto al principio di imparzialità. Ciò, però, a patto che si mantenga una “indipendenza” della stessa Pubblica amministrazione. In che modo? Limitando il sistema delle spoglie alle posizioni apicali ed escludendo in particolare (con un’altra sentenza del 2010) i direttori generali delle Aziende sanitarie locali.
Il rischio dello spoils system, insomma, è che il sistema amministrativo risulti di fatto dipendente dalla politica. E che, in particolare nel caso italiano, un continuo ricambio ai vertici ministeriali possa rallentare la macchina burocratica (già in molti casi poco oliata). Chi sostiene invece lo spoils system sottolinea le difficoltà che il potere esecutivo può incontrare nell’attuare le proprie politiche, in presenza di funzionari e dirigenti che possono avere interesse ad ostacolare l’azione del governo.
In un recente intervento sul Corriere della Sera, il giurista Sabino Cassese ha spiegato: “Che il sistema delle spoglie funzioni male è sotto gli occhi di tutti. Se avesse funzionato, non saremmo qui a lamentarci ogni giorno del malfunzionamento delle pubbliche amministrazioni”. E per quando riguarda il governo Meloni ha osservato: “Si trova a un bivio: mettersi sul piano inclinato dell’allargamento del sistema delle spoglie, oppure fare un passo indietro, abbandonarlo, dotare il Paese di una burocrazia stabile, robusta, capace, ben selezionata, imparziale, neutrale e leale rispetto a qualunque forza politica”.
Di qui il suggerimento di una norma transitoria che consenta di valutare anche le competenze, l’idoneità e l’indipendenza di chi ricopre attualmente gli incarichi, prima di procedere alla sostituzione. Occorrerà però verificare in primo luogo se il governo Meloni ha intenzione di rinunciare allo spoils system; in secondo luogo se avrà la forza politica e i numeri per introdurre una normativa transitoria in vista di una riforma organica.
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